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政府由全能到服务

发布时间:2021-01-25 14:22:27 阅读: 来源:卷帘机厂家

政府:由全能到服务

新一轮行政体制改革的基本方向是向市场和社会放权

新一轮行政体制改革的目标在十八大报告已经有明确表述:深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。  向市场放权  当前中国行政体制改革的基本方向是向市场和社会放权,今后还将继续。  政府与市场、政府与社会各自边界划分,是思想家长期争论不休的话题。政府管理一切,衣食住行生老病死,权力无处不在,文化、经济、社会生活尽在掌控之中。  须知兴办一个项目需要跑33个政府部门及下属单位,先后要出147个文件,盖205个公章,这不是社会主义,社会主义要求极大地解放生产力,那就要“放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流”(十六大报告语),更不是市场经济,因为行政部门一只只“看得见的脚”死死地踩着市场那只“看不见的手”。  实践反复证明,理论也早已概括,在所有资源配置方式中,市场机制可能算不得一个最好的,但至少与所有试验过的方式相比,它是“最不坏的”。进一步,科学发展就是遵循客观规律的发展,而市场机制应该成为实现科学发展的决定性力量。  对此,在十八大报告和本次旨在转变政府职能的大部制改革中,中央再次重申,要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。新一届中央领导明确指出要解决政府职能越位、错位和缺位并存的问题。围绕政府职能转变这一核心改革行政体制,向市场和社会放权,今后还将持续推进。  当前行政体制改革是全社会对高品质政府管理和公共服务诉求的回应。  过多的审批、多过的包揽,既窒息了市场的作用和社会的活力,也造成了政府不应有的负担。一个全能的政府,即使不说因权力过度集中造成的腐败,也必然是一个不堪重负的政府。  本来可以依靠公民通过社会组织或社区组织自律、自我服务、自我管理、自我表达就能解决的事项,动不动使政府被迫冲到第一线来解决。一方面行政资源日益紧张,如环境监测和环保执法、食品药品质量监测和执法等一些起码的管理反而跟不上,另一方面行政强制力量被过多过滥地使用,社会缺乏调处纠纷、文明执法、和谐稳定的协调机制。我们的政府很忙,我们的官员很累,但问题的严重,公众并不很满意,这一粗略概括应该不算差。  改革是为了解决某一时期、某一领域的突出问题,以及为解决问题建立必需的体制和制度保障。比如说政府部门数量,一般人们会说发达市场经济国家有十七八个,中国这次大部制改革后由27年缩减至25个,似乎改革仍有“欠缺”之处,今后应该朝着这个方向推动。其实中国改革也罢,发展也罢,参考依据永远是中国自身的现实问题,最终目的是服务于中国问题的需要。中国的国家规模、资源禀赋、历史传统有着自身的特点,政府职能及其演变趋势只能遵从自身的情况。  要知道,上世纪80年代初以来,政府部门数量是由100个逐渐缩减下来的,也就是说中国精简机构的改革,是在100个政府部门的基础上开始的。在此之前和之后部门的设置,都不过是服务于各个时期的现实需要。其中一度还专门为改革本身也设立了一个由政府主要领导人挂帅的部门——经济体制改革委员会,这是发达国家历史上是不曾有过的。  政府部门设置多少个为宜,终究取决于社会的需求。比如这次改革中,铁路、计生委、食监局、广电和新闻出版、海洋、能源等整合,就是及时回应了近年来全社会在这些领域的呼声。

再如简政放权,它本来是中国改革之初的主要特征。但在要素流动程度越来越高的趋势下实现公共服务的均等化,做到公民权利、环境生态、质量标准、国土规划和开发等方面的统一,一些行政和执法权是以条条为主(收权)还是以块块为主(放权),实践中确有反复,认识上并非一目了然。  改革的政治经济学智慧  中国改革的政治经济学智慧,就是较好地处理改革和稳定的关系。一是政府部门或机构的整合与重组,重在政府职能的转变,同时保持原有公务员队伍相对稳定性。与直接撤销部门或机构从而带来大量的公务员下岗分流相比,这次出现的困难要小一些。  二是针对现实条件有些改革举措有比较明显的过渡性。例如广电和新闻出版与文化部没有一下子完全合并,组建能源总局、海洋总局而非直接成立能源部和海洋部,还有只宣布取消一些行政审批和准入限制而没有干脆撤销相应的长期从事审批和准入限制的政府部门等,都有这样的特征。这是因为有些改革事项还有待于进一步探索。  再有,关于所谓“大金融”的改革,这次并未触及。这涉及到一个国家金融行业运营模式与监管模式的选择。美国自1933年开始实行了长达66年的分业监管、分业经营,到1999年改行混业监管、混业经营。一时间中国国内也风潮四起,业界屡屡发出要“与国际接轨”的呼声。但2008年一场百年不遇的国际金融危机,其内在原因中上述监管与运营模式应承担多大的责任,发达国家金融界争论难决。  同时,中国建立现代金融体系尚处于初始阶段,金融业分业监管、分业经营的法律初成还在探索修订中,金融业改革成果尚存优势,未必要陡然搞大金融监管体系。而且自2007年以来在国务院领导主导下,这方面已经有了比较成功的协调与综合,与西方国家相比,我们的问题并不突出。如前所述,毕竟不能为改革而改革。  未形成的共识  部门利益是客观存在的。  现代经济学机制设计理论,在发达市场经济国家有非常普遍的应用。其要义在于:承认各行动主体的自身利益,甚至这种利益还可能相互冲动,但通过实现激励兼容的精确设计,使各行动主体在实现自身利益的过程中实现共同利益。  其实在政府机构调整和职能转变中,我们应该承认,部门利益是客观存在的,古今中外概莫能外。一个没有部门利益和局部诉求的部门很难存在下去。只有首先承认其存在的客观性,才能在改革中正视其中的问题。改革方案中的一些过渡性、迂回性、妥协性措施就是这样。因此对于机构改革不必企望一蹴而就,更不能求全责备,重要的是确保改革能够朝着既定目标稳步向前推进。更积极的是采取智慧的政治策略和机制设计驾驭或运用部门利益实现全局利益。  切莫把准入和审批直接等同于监管。  长期以来,在政府监管方面,一个错误认识是把准入和审批直接等同于监管本身。一些从事监管的政府部门或机构履职过程中,动不动就是“严把准入关”,或者把精力花在搞各种样的资格认证和许可上。这种做法往往冠冕堂皇,但往往也变成部门或机构设租、寻租和腐败的温床,同时抑制全社会的活力。  从《政府工作报告》披露的数据看,五年来,国务院分两轮取消和调整行政审批事项498项,国务院各部门取消和调整的审批项目总数达到2497项,占原有审批项目的69.3%。可以反过来思考,上述被取消和调整的行政审批事项绝非来自30多年前,都是来自改革开放过程中的。那么这些审批事项当时创设的依据是什么?是怎样形成几千项的?其中重要理由无非是“加强政府监管”、“维护市场秩序”之类。真正的监管是对行为、对过程的监测和管理,对监管者而言是件十分“辛苦”有时还具有挑战性的事,而决不是一关了之、一批了之所能为。

再有就是必须打破“公共服务”神话:医疗、教育从兴办到监管。  教育体制改革推进几十年,医疗卫生体制改革历经多番调整如今正在推进,这次大部制改革涉及这两个领域的内容不多。但这并不表明这两个领域的大部制改革不需要了。一个深层次的问题,究竟什么是“公共服务”,像医疗服务、教育真的就是“公共服务”吗?不同学科认识不同,不同国家的实践也不同。在这方面,我们看上去出现了近乎“多数一致”的认识,即把医疗和教育视为当然由政府提供的公共服务。  其实,很可能恰恰正是由于这类认识,才造成这两大行业问题突出,改革难见成效的局面。比如,教育投资和兴办与教育监管是什么关系?医疗服务的投资运营与医疗监管什么关系?其实,要严格按照“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的思路,使教育、医疗、金融、国有资产、科技等部门真正担负起监管职能,而不能延续像教育部向大学派校长这类举动。但这种主张一旦提出,必然遇到当事部门的反弹。  从上个世纪70年代以来,现代经济学在政府管制方面有了丰富的理论认识。所谓“管制国家的兴起”、“管制俘虏”、管制博弈等,在如今中国的政府管理领域都有鲜活的案例。有一些监管部门向被监管主体派任官员是政府监管中令人啼笑皆非的现象;行政审批者对所审批事项的后果不负连带责任,也是中国行政审批中匪夷所思的现象;一些本来的改革对象却主导着改革方向与步骤,也同样是这些年来改革领域中无奈的悖论。  但长期以来这些事情似乎都堂堂正正地进行着,而一些部门甚至敢于大言不惭地历数自己的政绩。这说明什么?说明我们全社会的认识都有待深化。  (作者为国家行政学院经济学部教授)

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